Kamu Özel Ortaklığı’nın dünyada gittikçe yaygın hale gelmesinin bir sebebi de günümüzde özelleştirme uygulamalarının ekonomik ve politik sınırlarına dayanmış olmasıdır.
Kamu Özel Ortaklığı
(KÖO) modelinde benimsenen varsayım, özel ve kamu kesimlerinin belli
avantajlara sahip olduğu, bu özelliklerin birleştirilerek maliyet avantajına
dönüştürülebileceğidir. Özel kesimin uzmanlığının, finansman riskini iyi
yönetebilme ve zamanı iyi örgütleme becerisinden geldiği kamu kesiminin
uzmanlığının ise makro ölçekli planlama yapabilme becerisinden geldiği
söylenmektedir. Modelin bu iki avantajı birleştirip toplam maliyeti azaltacağı
öngörülmektedir. Diğer yandan, proje finansmanının özel sektör tarafından
gerçekleştirilmesi kamunun cebinden beş kuruş çıkmadan yatırım yapılacağı gibi
bir yanlış algı yaratmaktadır. KÖO modelinin özelleştirme modeli olarak
değerlendirmek mümkündür ancak bazı noktalarda özelleştirme uygulamalarından
farklılaşmaktadır. Özelleştirmeler, kamusal mülkiyette olan araçların kısmen
veya bütünüyle özel kesime devredilmesidir.
KÖO’nun dünyada gittikçe yaygın hale gelmesinin bir sebebi de günümüzde
özelleştirme uygulamalarının ekonomik ve politik sınırlarına dayanmış olmasıdır.
KÖO modelinde hem
çekirdek kamu hizmeti üretim yükümlülüğü kamu otoritesinde kalmakta, hem de
özel kesim bu üretim alanına dahil edilmektedir. Sadece kamu hizmetinin uygun
koşullarla üretiminin sağlanması değil, özel sektörün büyümesinin teşvik
edilmesi de modelin amaçları arasında yer almaktadır. Türkiye’de KÖO’nın proje
finansman maliyeti dahil toplam maliyetini, yıllık kira ödemesi şeklinde kamu
otoritesi ya da hizmetten yararlananlar ödeyecektir. Dolayısıyla, maliyet özel
firmaya ait risk olmaktan öte kamusal risk niteliği taşımaktadır. Sayıştay
raporuna göre projelerin önemli bir kısmı zamanında bitirilememekte, bu durum projeye
yeni unsurların eklenmesine neden olabilmekte ve maliyetleri artırmaktadır.
Çevresel riskler, izin belgelerinin tamamlanması, arazinin satın alınıp tahsis
edilmesi gibi etkenlerden dolayı karşılaşılan risklerden kaynaklanan fiyat artışları
genellikle kamunun üzerine kalmaktadır.
Modelin Yükü Kamuya
KÖO modelinde
kamunun ödeyeceği kira, bakım, onarım maliyetlerini de karşılayacak şekilde
belirlenir. Ne var ki, özel firma inşaat ve varlık yönetimi arasındaki maliyet
dengesini kuramayabilir; örneğin, ilk karşılaşılan inşaat için maliyetlerin yükselmesi
gibi durumlar ortaya çıkabilir. Diğer yandan, hizmet kalitesine ilişkin
sorunlar da mevcuttur. Sağlık İdaresi Tröstü’nde yapılan bir araştırma,
kurumların %20’sinin özel firmanın sunduğu bina bakım ve onarım hizmetlerinden
memnun olmadığını ortaya koymaktadır.
KÖO modelinde özel
girişimin yenilikler yaratarak toplam proje maliyetini düşüreceği
varsayılmaktadır. Yanı sıra, politik düzenlemelerle maliyet düşürülebilir. Kamu
kesiminin teşvik ettiği yeni uygulamalardan biri karma tüccar statüsü
uygulamasıdır. Buna göre, yüklenicinin vergi yükü düşürülerek toplam maliyetin
azaltılması, dolayısıyla kamunun proje için ödemesinin aşağı çekilmesi
beklenmektedir. Ne var ki, kamunun ödediği bedel yine kamunun gelirlerinin
tahribatıyla düşürülmektedir. KÖO projeleri ikinci piyasalarda alınıp
satılabilmekte, dolayısıyla finansörler değişmekte ve bu alım satımdan kamu pay
alamamaktadır.
2008 kriziyle
beraber artan maliyetlerden dolayı, uluslararası finans kurumları KÖO
projelerine kredi verirken artık devlet garantisi aramaktadır. Garanti, özel
şirketin iflası durumunda borç ve faiz ödemesi ya da kalan borcu iflas anından
sonra ödemesi şeklinde olabilmektedir. Garanti türleri değişebilir. Örneğin, otoyol
ve köprü gibi alanlarda KÖO maliyetleri tüketiciye yansıdığında tüketici bu
hizmetten yararlanmayabilir, dolayısıyla yatırım işleviz hale gelebilir. Devlet
bu noktada zararı finanse edebilmektedir. Örneğin, İskoçya ve Polonya’da otoyol
ve köprü ücretlendirilmesinde yükseliş, bu hizmetlerden faydalananların
sayısını düşürmüş, hükümet kazancı düşen şirket için ilave fonları
kullanmıştır.
KÖO ile birlikte
kamunun yükümlülükleri bilanço dışı tutulabilmektedir. Bu basit bir saydamlık
sorunundan çok mali bir risktir. Londra metro inşaatının bir kısmının KÖO
modeliyle gerçekleştirilmesi sırasında Metronet isimli firmanın iflası ile 400
milyon sterlin birdenbire kamu borcuna dönüşmüştür. Bu şarta bağlı borcun
herhangi bir istatistikte yer almaması nedeniyle kamu maliyesinin gerçek
bilançosu ancak iflas anında öğrenilebilmiştir.
Şirketlere Bağımlılık
Muhasebe firmaları,
yatırım bankaları, tesis yönetim, mülk geliştirme ve inşaat firmaları KÖO modeline
ilişkin karar aşamalarında açık ya da gizli söz sahibi olmaktadır. Birleşik
Krallık’ta Hazine, beş büyük muhasebe ve danışmanlık firmasını, KÖO modelinin
şekillendirilmesi için 2002 yılına kadar toplam 442 projede görevlendirmiştir.
Muhasebe ve danışmanlık şirketlerinin, hem ihaleye ve ihaleye giren firmalar,
hem de devlete ihale sürecinde danışmanlık yapması modelin ticariliğine ilişkin
kuşku yaratmaktadır. Diğer önemli sorun, danışman şirketlere aşırı bağımlılığın
kamu kurumlarını teknik ve ticari değerlendirme yapmaktan mahrum bırakacak
olmasıdır.
Özellikle sağlık
alanındaki yatırımlar için KÖO modelinin yarattığı sakıncalardan biri de büyük
ölçekli ve entegre tesislerin kurulmasının yarattığı tekelleşmedir. Sağlık
hizmeti alan yurttaşlar, KÖO modelini gereği olarak, sağlık dışındaki diğer
ihtiyaçlarını da özel kesiminin işlettiği tesislerden karşılamak zorunda
kalmaktadırlar.
Çalışanlara Binen Yük
KÖO modeli bir
yanda, iş güvencesi, çalışma koşulları ve ücretleri göreli olarak iyi olan
ancak kamu alanının daraltılması nedeniyle sayıları azalan kamu personeli,
diğer yanda ise daha önce kamu adına çalışan, andan daha sonra KÖO ihalesini
kazanan şirkete geçen ücretleri düşük, sosyal güvencesi ve çalışma koşulları
kötü olan emekçiler olmak üzere iki farklı istihdam modeli oluşturmaktadır. KÖO’nın,
yalnızca istihdam rejiminin yapı ve istikrarını değil, hizmetin niteliğini de
bozma riski vardır. KÖO sözleşmesini kazanan firma, hizmetlerin bir kısmını
taşerona vermekte; bunun sonucunda, İngiltere’de olduğu gibi, kamu hizmetinin
kim tarafından sağlandığı net olarak bilinememektedir.
Sonuç olarak, kamu
tarafından maliyetlerin karşılanması durumunun ortaya koyduğu gibi, kamu
kesiminin cebinden para çıkmaksızın büyük yatırımların gerçekleştirilebileceği
tezi geçersizdir. Kriz dönemlerinde maliyetler daha da önemli bir sorun
olmaktadır. Saydamlık sorunu sadece muhasebe konusunda ortaya çıkmamakta, yanı
sıra, proje hakkında kamuoyunun yeterli bilgi edinememesi de söz konusu
olmaktadır. Büyük çaplı ve uzun vadeli ticari
ilişkiler kamu otoritesinin planlama gücünü sınırlamakta; diğer yandan,
danışmanlık hizmetlerine yüksek bağımlılık önemli sorunlar yaratabilmektedir.
İkili istihdam modeli kamu yararı açısından önemli tahribatlar yaratmaktadır. Özellikle
kriz dönemlerinde KÖO konsorsiyumları finansal açıdan sorunlar yaşamakta, bu
durumda uluslararası kuruluşlar devlet garantisini zorunlu görmektedirler. Sonuçta,
kamunun mali yükü artmaktadır. Birleşik Krallık örneği gelişmekte olan ülkeler
için önemli deneyimler barındırmaktadır. Krizle beraber kamu, KÖO projelerini
finanse eden bankaları kurtarmak zorunda kalmıştır. Kamu kesimi alternatif
yaratma olanağına sahipken, mevcut riskleri bile bile tekil
bir modele bağlılıkta ısrarcı olunması yeniden sorgulanmalıdır.
Yard. Doç. Dr. Yiğit Karahanoğulları
Ankara
Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi
(*) Yiğit Karahanoğulları’nın SBF Dergisi 2012 yılı 2. sayısında yayımlanan “Kamu Özel Ortaklığı Modelinin Mali Değerlendirilmesi” başlıklı yazısını, içerdiği önemli bilgileri aktarmak amacıyla yazarının da izniyle özetleyerek sunuyoruz.
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder